公推直選的四種方式
發(fā)布時(shí)間：2009-01-20 09:19:00 訪(fǎng)問(wèn)次數(shù): 張長(zhǎng)江 黃永樂(lè) 信息來(lái)源：《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》
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公推直選基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員，相對(duì)于傳統(tǒng)的干部選拔制度，融入了更多的民主因素，實(shí)現(xiàn)了由選“一個(gè)人”到選“一個(gè)班子”的轉(zhuǎn)變，是民主執(zhí)政的一種實(shí)踐形式?；鶎狱h組織領(lǐng)導(dǎo)班子直接選舉，有利于調(diào)動(dòng)廣大黨員的政治熱情，提高黨組織的凝聚力、戰(zhàn)斗力，有利于形成基層黨組織對(duì)民負(fù)責(zé)、為民辦事、受民監(jiān)督的良好導(dǎo)向。從各地公推直選的實(shí)踐看，決定公推直選質(zhì)量高低，成效大小的關(guān)鍵在于選舉環(huán)節(jié)的方式選擇。鑒于此，本著“于法周延，于事簡(jiǎn)便”的原則，擬以鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)班子為例，從公推直選不同方式的利弊分析入手，來(lái)考量公推直選的實(shí)際運(yùn)作成效。
一是“正選”——先直選委員，再直選書(shū)記、副書(shū)記的直選方式。適用范圍：候選人選相對(duì)集中在所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)。黨章第二十九條規(guī)定，黨的基層委員會(huì)可以由黨員大會(huì)直接選舉產(chǎn)生，但沒(méi)有規(guī)定直接選舉書(shū)記、副書(shū)記。直接選舉在基層黨委換屆時(shí)，先直選委員，再直選書(shū)記、副書(shū)記，是在遵循黨章和基層選舉暫行條例等規(guī)定的先選委員，再?gòu)奈瘑T中提名選舉出書(shū)記、副書(shū)記人選的基本內(nèi)容。而將書(shū)記、副書(shū)記的選舉權(quán)給全體黨員，突破了由委員選舉書(shū)記、副書(shū)記的辦法，由此也引出了一些有待進(jìn)一步研究和解決的問(wèn)題：一是許多異地候選人只想報(bào)名參與書(shū)記、副書(shū)記職位的競(jìng)爭(zhēng)，如果他們先當(dāng)選黨委委員，而未選上書(shū)記、副書(shū)記，他們就不一定在該鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，那么則面臨他們所當(dāng)選的黨委委員如何處理的問(wèn)題。二是書(shū)記、副書(shū)記候選人是和黨委委員同步推薦產(chǎn)生的，在選舉前已差額確定為候選人，如果有的人在委員選舉中落選，則面臨書(shū)記、副書(shū)記選舉中只能是等額選舉，這樣就會(huì)使競(jìng)爭(zhēng)弱化，甚至出現(xiàn)無(wú)候選人的尷尬局面。基層黨委換屆時(shí)，如果采取先直選委員，再直選書(shū)記、副書(shū)記的直選方式，就程序設(shè)計(jì)層面來(lái)說(shuō)，存在一定的缺陷，有待進(jìn)一步實(shí)踐。
二是“倒選”——先直選書(shū)記、副書(shū)記，再直選委員的直選方式。適用范圍：候選人身份復(fù)雜，異地候選人較多時(shí)適用。這是一種新的嘗試和探索，其主要程序：一是召開(kāi)黨員大會(huì)，黨委書(shū)記、副書(shū)記候選人進(jìn)行演講答辯，其他黨委委員候選人進(jìn)行自我介紹。二是差額直選黨委書(shū)記1名、黨委副書(shū)記2-3名、黨委委員5名。落選人員既可以放棄參加低一級(jí)職務(wù)的選舉，也可以繼續(xù)參與選舉，給予被選舉者在自我競(jìng)崗上以更大的空間。如果落選者本人愿意參加下一輪選舉，就直選程序而言，可以擴(kuò)大委員差額選舉的比例。倒選的方式在實(shí)踐中也還存在一定的問(wèn)題，主要表現(xiàn)在：一是理論依據(jù)不足。從制度設(shè)計(jì)的角度來(lái)看，倒選未經(jīng)委員選舉而將書(shū)記、副書(shū)記候選人當(dāng)作了委員的當(dāng)選人員，在平時(shí)的任命中可以這樣操作，但在換屆選舉中是不適宜的。因?yàn)闊o(wú)論是從理論來(lái)講，還是從實(shí)踐中看，如果先選委員，再選書(shū)記、副書(shū)記，都有書(shū)記、副書(shū)記候選人在委員選舉中落選的可能。這說(shuō)明書(shū)記、副書(shū)記候選人預(yù)備人選并不一定能選上委員，而選不上委員，則其連選書(shū)記、副書(shū)記候選人的資格都沒(méi)有。二是異地競(jìng)職者在書(shū)記職位競(jìng)職不上時(shí)，是否放棄下一職位競(jìng)爭(zhēng)，帶來(lái)低職位人選安排的不確定性。
三是“聯(lián)選”——鄉(xiāng)鎮(zhèn)三套班子成員的聯(lián)動(dòng)選舉、交叉任職方式。適用范圍：鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子成員超職數(shù)配備，人員臃腫，黨政領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系不順的情況下，直接選舉黨委領(lǐng)導(dǎo)班子可同步實(shí)施人大、政府領(lǐng)導(dǎo)班子聯(lián)選，黨政交叉任職。黨的十六屆四中全會(huì)作出決定：“規(guī)范黨政機(jī)構(gòu)設(shè)置、完善黨委常委會(huì)的組成結(jié)構(gòu)，適當(dāng)擴(kuò)大黨政領(lǐng)導(dǎo)成員交叉任職，減少領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)”。為實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)三套班子聯(lián)動(dòng)運(yùn)作提供了政策依據(jù)。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)三套班領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)界定及交叉任職問(wèn)題，以9至11人為宜，其中總?cè)丝谠?萬(wàn)人以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，領(lǐng)導(dǎo)班子職數(shù)9名，4萬(wàn)人以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子職數(shù)按11名確定。鄉(xiāng)鎮(zhèn)三套班子成員，設(shè)黨委書(shū)記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)、黨委副書(shū)記、副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)及人大主席等職位。以三套班子成員9名為例，班子成員交叉兼職的基本設(shè)想是：鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記兼任鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)1名；黨委副書(shū)記3名，其中一名為負(fù)責(zé)黨務(wù)工作的副書(shū)記，另2名副書(shū)記，一人兼紀(jì)委書(shū)記，一人兼常務(wù)副鎮(zhèn)長(zhǎng)；黨委委員5人，其中一人兼人大主席，其余4人兼任副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)，并分別負(fù)責(zé)黨委組織、宣傳、人武等工作。對(duì)于經(jīng)濟(jì)狀況較好或人口規(guī)模、區(qū)域面積較大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，增設(shè)1至2名黨委或政府副職。三套班子成員的聯(lián)動(dòng)選舉，通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)三套班領(lǐng)導(dǎo)成員候選人同步推薦、同步組織考察確定候選人預(yù)備人選，分別履行法律程序，召開(kāi)有關(guān)會(huì)議進(jìn)行選舉（黨委成員進(jìn)行黨員直選，人大主席、政府成員召開(kāi)人代會(huì)進(jìn)行選舉）的方式。首先進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)班子的選舉。接著召開(kāi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)，選舉新一屆人大、政府領(lǐng)導(dǎo)班子。新當(dāng)選的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)候選人，進(jìn)行等額選舉；再?gòu)?名當(dāng)選的副書(shū)記中選舉產(chǎn)生1名常務(wù)副鎮(zhèn)長(zhǎng)、1名人大主席；最后從其余當(dāng)選的黨委委員中選舉產(chǎn)生3―5名副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)。這種運(yùn)作方式如果三套班子之間分工重疊、職責(zé)不清，容易發(fā)生推諉扯皮現(xiàn)象，也可能引發(fā)新的以黨代政之實(shí)。
四是“領(lǐng)選組閣”——直接選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記提名“組閣”方式。有的地區(qū)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)公推直選的制度設(shè)計(jì)上，賦予了當(dāng)選鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記提名鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子人選的權(quán)力。這種直接選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記提名“組閣”的方式，作為基層黨內(nèi)民主的突破性實(shí)驗(yàn)，引起較大的關(guān)注。這種選舉方式，可以減少班子的內(nèi)耗，明確了權(quán)力對(duì)誰(shuí)負(fù)責(zé)、權(quán)力如何監(jiān)督的問(wèn)題。但也要防止幾種傾向。一是黨管干部原則和擴(kuò)大基層民主的契合問(wèn)題。提名“組閣”在民主的政治程序、組織程序的設(shè)計(jì)和寬嚴(yán)度的把握上還有待研究，否則容易造成組織失控或民主流于形式的兩難傾向。二是“組閣”方式從一定程度上來(lái)看，不是民主的發(fā)展和突破，其趨向是進(jìn)一步集權(quán)，因?yàn)樗懈甭毜奶崦麢?quán)都集中到了書(shū)記一人手中。三是一把手監(jiān)督難問(wèn)題。一把手監(jiān)督長(zhǎng)期以來(lái)一直提困擾干部人事制度改革推進(jìn)的難點(diǎn)問(wèn)題。提名“組閣”方式，產(chǎn)生的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委副職人選直接對(duì)提名的黨委一把手負(fù)責(zé)，在班子內(nèi)部的同級(jí)監(jiān)督方面，從理論和實(shí)踐兩個(gè)方面都帶來(lái)了難度，容易造成監(jiān)督失控的傾向。
上述四種選舉方式充分考慮了公推直選所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實(shí)際情況，同時(shí)也兼具不同的改革探索路徑。公推直選基層黨委領(lǐng)導(dǎo)班子成員是一個(gè)新生事物，有其自身的工作系統(tǒng)，在公推直選的方式選擇后，還要輔以操作層面的制度化框架，以及后續(xù)管理措施的科學(xué)化配套，這樣才能實(shí)現(xiàn)公推直選工作按照干部人事制度改革總體目標(biāo)的既定路徑穩(wěn)步推進(jìn)。
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